Федеральный закон «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания...» даже при необходимости внесения поправок является одним из самых демократичных в современной России. Несомненным его достоинством, на наш взгляд, является учреждение региональной общественной наблюдательной комиссии. Заметим, что законодатель настаивает на независимости и саморегулировании ОНК, предполагает плюрализм и дискуссионность, в связи с чем отказался от детальной регламентации, оставив вопросы организации деятельности комиссии и порядка принятия решений ее членам. ОНК, таким образом, может приобретать качества и черты института гражданского общества. Даже Федеральный закон от 21 июля 2014 года №212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», отразивший современное рамочное представление органов власти о дозволяемой (санкционируемой) общественной деятельности, не смог отменить этого обстоятельства. Казалось бы гражданский институт должен совершенствоваться, оттачивая и раскрывая заложенный в него потенциал. Однако, возникающие на местах проблемы, связанные с отсутствием слаженной работы ОНК и взаимодействия ее членов, защита интересов, но не прав человека, малая активность и др. провоцируют острейшие дискуссии и даже попытки поставить вопрос об ответственности за неэффективную деятельность наблюдательных комиссий.
Кажется естественным, что отвечать за это должны Общественная палата РФ, утверждающая членов ОНК без должных оснований и отказывающая в этом утверждении подозрительно избирательно, и некоммерческие организации, выдвигающие откровенно плохо готовых к общественному контролю кандидатов, а также крайне немотивированные региональные ОНК и конкретные члены комиссий, удивляющие своей сверхлояльностью к администрациям мест принудительного содержания.
Действительно, формализация потребности в общественном контроле МПС по неписанной традиции требует исполнения федерального закона, то есть обязательного формирования в регионах наблюдательной комиссии. Вероятно, по этой причине Общественная палата РФ снисходительно относится к тому, что выдвижение кандидатов в члены ОНК осуществляется порой организациями, право которых на это можно поставить под большое сомнение (например, положения устава о защите прав членов организации указывает на действия по отстаиванию коллективных интересов, но не естественных прав человека).
В результате, в комиссии представлен конгломерат организаций, среди которых значительно количество ветеранско-патриотических, социально ориентированных и гуманитарных, а правозащитные организации не занимают лидирующих позиций. К сожалению, часто приходится констатировать, что в ОНК непримиримо сталкиваются протестно настроенные старые и новые диссиденты и жесткие государственники. Для них это естественная площадка для демонстрации своих идей. Однако, в случае доминирования любого из этих направлений происходит дезориентирование в предмете деятельности комиссии, она перестает быть единым органом, парализуются здоровые силы.
Существуют и иные варианты полной деморализации ОНК, когда ее члены подстраиваются под органы власти или просто ничего не делают (пенсионный вариант).
Надо сказать, что утрата доверия в еще большей степени приближает нас к кризисному состоянию. На это же указывает и то, что названные выше вызовы, связанные по большей части с потребностью в развитии института контроля МПС, тотчас же становятся поводом для критики тематического 76-го федерального закона, в связи с недостаточно жестким нормативным регулированием правил, порядка и условий участия в работе ОНК.
К сожалению, нередко предложения об ужесточении порядка приходится слышать от уважаемых в общественном движении людей. Они рискуют стать застрельщиками трансформации общественных комиссий в директивно назначаемые придатки государства и перечеркнуть наметившуюся готовность правозащитных НКО рассматривать Общественную наблюдательную комиссию в качестве возможности (средства) своей самореализации.
Но, может быть, дело не только в тех, кто «вставляет палки в колеса»? Сейчас мы уже понимаем, что для обеспечения стабильной деятельности региональной ОНК нужно значительное количество подготовленных добровольцев. По закону, как мы знаем, в каждый конкретный момент их должно быть до 40 человек. Имея в виду общественный характер контроля и понимая его как регулярное посещение МПС и системную оценку состояния там прав человека, мы полагали бы, что к максимальному количеству членов должна стремиться каждая региональная ОНК, даже в случае небольшого в сравнении с другими регионами числа закрытых учреждений и сложности организации контроля четырьмя десятками наблюдателей. Но это еще не все. По разным причинам наблюдатели могут выбывать из состава комиссии. Ч. 3 ст. 14 ФЗ № 76 предусматривает возможность их замены в составе действующей (сформированной) ОНК. В связи с тем, что законом устанавливается предельный срок непрерывного участия в деятельности ОНК - 3 срока, через 9 лет у нас должно быть еще 40 новых подготовленных общественных наблюдателей. Добавим к этой непростой арифметике еще одно желательное основание для увеличения исходного количества граждан, желающих принимать участие в общественном контроле: отбор кандидатов в члены ОНК на альтернативной основе.
В регионах должно существовать не менее 20 правозащитных организаций, отвечающим условиям (критериям), установленным ст. 10 Федерального закона. Это объективно непростая задача и часто просто непосильная для некоторых регионов.
Разнопрофильные правозащитные организации чаще всего не имеют специалистов, разбирающихся в вопросах прав человека в местах принудительного содержания и, разумеется, не прилагают усилий для их появления. Соответственно, база, на которой могло бы происходить получение гражданином «... опыта работы в области защиты прав граждан» (требование к кандидатам в члены ОНК, см. ч.1 ст 12 ФЗ №76-ФЗ) совершенно незначительна и довольно часто находится вне рамок деятельности правозащитной НКО.
К тому же, как мы понимаем, нужен не просто опыт, а специализированный опыт защиты прав в МПС. Обучение является необходимым элементом подготовки к общественному контролю новых членов ОНК, имеющих очень разный опыт в сфере защиты прав человека, разный уровень образования. Это имеет фундаментальное значение для всех общественных институтов, чья деятельность основана на привлечении добровольцев. Федеральный закон №76 не учитывает это обстоятельство, во всем полагаясь на вклад саморегулирующихся организаций, чьи представители вошли в состав ОНК.
Правозащитные организации разделяют ответственность за фактическое состояние прав и свобод человека в регионах и в стране. Естественно, что общественный контроль МПС, увеличивающий возможности для правозащитной деятельности, является именно их сферой ответственности. Отсутствие такого контроля в регионе постыдно и указывает на существование значительных пробелов в общественных практиках.
В Пермском крае общественные организации достаточно давно освоили тактику поддержки формирования ОНК в регионе, и представляется, что только выиграли от этого.
Становление общественного контроля в Пермском крае происходило при участии и объединении ресурсов ряда НКО. В конце 90-х контроль мог быть направлен только на полуоткрытые учреждения социальной сферы: дома ребенка, детские дома, дома инвалидов, психо-неврологические интернаты и др. Навыки и традиции в 2004 году были перенесены в сферу контроля соблюдения прав человека в местах принудительного содержания и закреплены в положении об Общественном совете при ГУ ФСИН и позже при ГУ МВД. На сегодня выводы ОНК обсуждаются широкой коалицией общественных организаций с участием обоих вышеназванных ведомств.
Наш опыт позволяет нам сформировать перечень рекомендаций по организации деятельности, позволяющей региональным ОНК решать возникающие вопросы и преодолевать препятствия.
1. Формирование открытой коалиции некоммерческих организаций, заинтересованных в существовании и эффективной работе Общественной наблюдательной комиссии региона. Вопросы организации коалиции, то есть вхождения, участия, компетенции, выхода членов безусловно будут зависеть от сторон и согласовываться во время переговоров. Представляется, что это должна быть открытая коалиции и предполагает приглашение не только НКО, но иных организаций, в том числе общественных советов, общественных палат и органов власти. Общей концептуальной платформой должно явиться развитие в регионе общественного контроля соблюдения прав человека в МПС.
С нашей точки зрения обсуждению представителями некоммерческих организаций подлежат:
- участие в формировании и помощь в подготовке корпуса общественных наблюдателей;
- участие в составлении предложений по регламенту ОНК региона;
- помощь в распространении информации о деятельности ОНК региона;
- участие в продвижении выводов ОНК региона;
- заслушивание отчетов ОНК региона и отчетов о деятельности членов ОНК региона;
- вклады или содействие в материальном обеспечении ОНК региона;
- разрешение споров и конфликтов между членами ОНК;
- участие в содействии лицам, находящимся в МПС, через проектную деятельность НКО и иное участие, отвечающее формальным требованиям статьи 10 ФЗ №76.
2. Несмотря на установленный порядок формирования ОНК укажем на обстоятельство, с нашей точки зрения, достаточно очевидное: команда ОНК формируется не в момент утверждения Общественной палатой в кандидатов в члены ОНК, выдвинутых общественными объединениями. Как мы понимаем, задача командной работы стоит перед ОНК все время, всегда, поэтому и работать с добровольцами следует все время. При этом мы поддерживаем интерес добровольцев к специфической теме, по-возможности включаем их в «производственный» процесс и процесс «средового» общения, способствуем появлению необходимых навыков, сознательному выбору общественной нагрузки и оцениваем их деловые качества, способности работать в команде. Кроме того, доброволец получает необходимый для кандидата в члены ОНК опыт в защите прав человека. Более того, этот опыт связан с деятельностью ОНК, то есть является профильным.
Членам ОНК необходимо организовать с добровольцем собеседование. Проведение собеседования имеет целью уточнение информации о соответствии добровольца установленному возрастному цензу и иным критериям отбора, установленным ст.10 ФЗ №76, выяснение мотивации и возможности регулярного участия в деятельности ОНК (наличие свободного времени и достаточности доходов) и информирование его о деятельности комиссии, её этике, требованиях и трудностях, с которыми сталкивается наблюдатель.
Как в любой другой организации в ОНК много технической и иной крайне востребованной работы. В зависимости от степени готовности добровольца следует вводить его в курс специфических занятий ОНК с помощью поручений: делопроизводство — работа с письмами и сообщениями, поступившими по электронной почте, подготовка ответов; поиск и систематизация профильной информации в соцсетях и на сайтах; работа с посетителями — опрос/анкетирование — учет — участие в приеме; информационное наполнение страницы ОНК на сайте — работа и написание текстов — заполнение Общественного паспорта МПС; подготовка и участие в заседаниях ОНК, участие в просветительских мероприятиях ОНК и проектах организаций, направленных на работу с заключенными и др.
Здесь может быть и другой вариант, когда кандидат в члены ОНК уже имеет определенную репутацию и навыки общественного контроля, например, в социальных и медицинских учреждениях. Соответственно ознакомительная практика, являющаяся по-сути вхождением в тему, может быть сочтена излишней.
За 6-8 месяцев до завершения работы ОНК в текущем составе и выдвижения новых кандидатов в ОНК следующего состава желательно провести массированную подготовку будущих членов ОНК. Конечно, обучение проводится и для ОНК-шной «молодежи» и должно предполагать транслирование накопленного опыта ее старейшими членами.
Курсовая подготовка Пермского ОНК в 2016 году рассчитана на 14 часов теоретической подготовки и включает следующие направления.
- Международные правила и профессиональные стандарты обращения с заключенными. Особые категории заключенных.
- Правовой (конституционный) статус подозреваемых и обвиняемых в совершении преступления и осужденных к лишению свободы в ИУ. Субъективные права и юридические обязанности осужденных, законные интересы и правовые ограничения. Режим и его функции. Законность требований сотрудников ИУ и виды ответственности осужденных.
- Законодательство РФ и нормативные акты органов исполнительной власти в сфере содержания под стражей и лишения свободы.
- Характеристика МПС. Структура МПС в Пермском крае. Традиции и принципы взаимодействия с органами власти в вопросах соблюдения прав человека в МПС.
- Правовые основы общественного контроля МПС в РФ. Кодекс этики общественного наблюдателя. Условия получения конфиденциальных сведений, обработки и распространения персональных данных.
- Методы общественного контроля: 1) наблюдение за местами принудительного содержания МВД РФ, ФСИН РФ, ФМС РФ, Министерства образования Пермского края; 2) прием граждан в МПС; 3) анкетирование, опрос персонала учреждений, собеседование с руководством; 4) анализ документов; 5) формулирование выводов.
- Тематические мониторинги в МПС: соблюдение прав человека в спецучреждениях МВД (КСЗЛ, ИВС); соблюдение прав человека в СИЗО; соблюдение права на охрану здоровья в УИС (МСЧ и КБ); соблюдение права на труд в ИУ; соблюдение прав человека в спецприемнике для иностранных граждан; соблюдение прав человека в МПС для несовершеннолетних правонарушителей.
- Технические средства для измерения санитарных норм.
- Инструменты обсуждения и продвижения выводов о соблюдении прав человека в МПС.
- Организация деятельности членов ОНК Пермского края. Прием граждан по вопросам деятельности ОНК. Составление общественного паспорта учреждения.
Из прослушавших учебный курс членов ОНК формируются группы во главе с куратором из числа опытных членов ОНК Пермского края для проведения общественного контроля ИУ и СИЗО в соответствии с договоренностью с ГУФСИН РФ по Пермскому краю. Участники группы:
1. выбирают формат общественного контроля и 2-3 учреждения; 2. анализируют архивные и текущие документы, связанные с деятельностью учреждения, обращениями осужденных и т.п; 3. разрабатывают план посещения учреждений и согласовывают его с куратором, специалистами и председателем краевого ОНК; общественный контроль проводится с целью получения достоверной информации о соблюдении в учреждении прав человека в соответствии с разработанными критериями общественного контроля и методикой посещения; 4. уведомляют о посещении учреждения, производят необходимые для проведения общественного контроля действия, включая:
- осмотр жилых помещений, помещений социально-бытового и хозяйственного назначения, мест отбывания дисциплинарных наказаний, хозяйственных зон и производственных участков;
- проведение предварительной и заключительной бесед с руководством учреждений с целью получения дополнительной информации о мероприятиях, направленных на выполнение возложенных функций;
- проведение приема осужденных граждан;
- ознакомление с дисциплинарной, медицинской и прочей документацией (в установленных законом случаях - с разрешения и по просьбе осужденных);
- фиксирование информации, прием жалоб, заявлений и ходатайств через спецотдел учреждения.
5. производят оценку соблюдения прав человека в учреждениях, совместно с куратором группы и специалистами, не позже 30-ти дней по завершении процедуры контроля формулируют Заключение о соблюдении прав человек в МПС; 6. представляют его на утверждение на заседании краевого ОНК в соответствии с регламентом и доводят до сведения администрации учреждения, передают его ответственным должностным лицам Главных управлений и ведомств; 7. заключение о соблюдении прав человека в конкретном учреждении подлежит безусловному обсуждению; члены группы поводят переговоры с руководством ГУФСИН о приемлемости рекомендаций для выполнения персоналом учреждения, контролируют выполнение рекомендаций; 8. с учетом полученных данных начинают составление общественного паспорта МПС, который должен содержать контактную информацию об учреждении, должностных лицах, условиях нахождения/отбывания наказаний, оценку соблюдения прав человека и т. п.; общественный паспорт МПС размещается на сайте.
Конечно, ознакомительная практика и курсовая подготовка являются тестом на командную пригодность кандидата. Не принявшие условий и неспособные к работе в составе ОНК уходят. Оставшиеся — это ваши сторонники, от них зависит будущее ОНК. Вам остается только предоставить некоммерческим организациям, имеющим право выдвижения кандидатов в члены ОНК, информацию о добровольце, оказать помощь в безупречной подготовке документов на выдвижение в состав региональной ОНК, предоставить в Общественную палату РФ свою (ОНК) рекомендацию кандидату и, по-возможности, ходатайствовать о предоставлении такой рекомендации Общественным советом ГУФСИН РФ и региональной Общественной палатой. Несмотря на необязательность указанных рекомендаций, они содержат сведения о кандидате и поэтому должны быть прочитаны Общественной палатой РФ, а значит создают преимущества при альтернативном отборе кандидатов в члены ОНК.
Любую кампанию по выдвижению кандидатов в члены ОНК можно проиграть, если только не относиться к этому серьезно. У правозащитных организаций есть возможности для увеличения потенциала и численного преобладания (что, конечно, не означает подавления отличающихся взглядов и мнений; напротив, мы говорим о развитии через открытое общение, поощрение позитивной дискуссии и учете при формулировании решения мнения меньшинства) в сфере общественного контроля. Мы не считаем, что представленный в настоящей работе план создания благоприятных условий для формирования комиссий может быть осуществлен во всех регионах. Но конкурировать с ним случайные люди и случайные организации вряд ли способны. Поэтому здесь важны не только сами мероприятия, в регионах они всегда будут специфичными, но стремление руководствоваться несколькими принципами: постоянного продвижения ценностей прав человека в сфере общественного контроля мест принудительного содержания; развития общественного контроля за соблюдением прав человека в местах принудительного содержания через институциональное развитие общественного контроля в регионе и поддержку гражданских институтов; необходимости вклада в формирование ОНК и подготовку ее членов.
Сергей Исаев
