Работа Общественных наблюдательных комиссий сложна по многим причинам: это и отсутствие финансирования, и нежелание властей сотрудничать с членами ОНК, и нехватка специального образования в сфере общественного контроля, и многое другое. Отдельной строкой идут конфликты, возникающие между членами комиссий. В чем их основные причины? К каким последствиям они приводят? Какую роль в этих конфликтах играют регламенты ОНК и 76 Федеральный закон об общественном контроле? Об этом мы спрашивали самих членов ОНК.
Большинство опрошенных членов общественных наблюдательных комиссий отмечают, что эти проблемы зарождаются уже на этапе формирования наблюдательной комиссии.
«На мой взгляд, существующие проблемы заложены уже при формировании ОНК. Цели людей, которые идут в ОНК бывают противоположными. Одна группа членов комиссий, условно говоря «правозащитники», считают, что главная миссия ОНК защита и контроль за соблюдением прав человека в местах заключения. Другая часть: назовем их «бывшие силовики», у которых за годы длительной службы деформировалось понимание этих целей. Изначально люди по-разному смотрят на предмет своей деятельности, и в этом причина конфликта» - А.И. Гончаренко, председатель ОНК Алтайского края.
«Усилению конфликта служит непрозрачность процедуры отбора в ОНК. В частности Общественная палата не дает никаких разъяснений относительно того, почему тот или иной человек попал в ОНК. Также отсутствует, какая-либо форма ответственности за создание ОНК. Порой Общественная палата, судя по всему, не проверяет данные, предоставленные организациями» - В.Н. Рыбаков, ОНК Свердловской области.
Все это приводит к тому, что часть избранных в состав ОНК людей не хотят или не могут работать по разным причинам.
«После вручения мандата пожилой член ОНК, выдвинутый в председатели от Общественной палаты Калужской области, был продолжительное время в военном госпитале, и мандат пришлось вернуть в ОП РФ: член ОНК, в силу возраста и состояния здоровья, не мог выполнять свои общественные функции; он написал в ОП РФ собственноручное заявление о выходе из ОНК; точно так же не могли, в силу своего здоровья, часто посещать МПС и другие трое ветеранов войны – членов ОНК Калужской области, на второе назначение в ОНК они не пошли» - Л.А. Мосеева-Элье, председатель 2009 г. и член ОНК Калужской области с 2009 по 2014гг.
Однако конфликты возникают и среди единомышленников, которых разделяют разные подходы к выполнению своих обязанностей по общественному контролю.
«Допустим, что все члены ОНК имеют правозащитный уклон, но одни считают, что задача члена ОНК быть равноудаленными от возможного влияния, как со стороны властей, так и со стороны заключенных, другие считают, что мы должны выполнять функцию адвокатов, то есть представлять интересы отдельных лиц, которые находятся в МПС, в судах и т.д. Порой подменяя собой деятельность адвокатов. Тут может возникнуть конфликт интересов. Разница в подходах может стать причиной конфликта» - А.И. Гончаренко, председатель ОНК Алтайского края.
«Отсутствие конкретики в цели при создании общественной наблюдательной комиссии, порождает конфликты. В частности, как известно, первые 2 пункта статьи 6 закона об общественном контроле не относятся ни к целям, ни к задачам. Пункт 3 не соотносится с названием комиссии, обозначенном в выдаваемом мандате. Так в мандате, указано: Общественная наблюдательная комиссия по осуществлению общественного контроля за соблюдением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания. В то время как в федеральном законе - нет цели оказания содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания. Отсюда вольная трактовка деятельности общественных наблюдательных комиссий и непонимание, что конкретно делать. Отсюда и непонимание ФСИН и правоохранительных органов, и у направленных по их рекомендации членов ОНК, чем конкретно занимаются члены ОНК. Данная статья дает понять, что и самим законодателям не понятно, зачем существует ОНК, и каковы же ее цели и задачи. Когда нет понимания, зачем существует ОНК, то и конфликты при существовании неизбежны» - В.Н. Рыбаков, ОНК Свердловской области.
Нельзя, конечно, сбрасывать со счетов и личные особенности членов ОНК, как и в любом коллективе, в комиссиях иногда возникают трения и недопонимания. Однако, как показывает практика, эти проблемы решить проще, чем вышеперечисленные.
«Основное правило взаимоотношений внутри коллектива с целью продуктивной работы: отсутствие каких-либо "личных" взаимоотношений, критики и высказываний своего мнения, когда его не спрашивают, не касаемо работы. Общение только в рамках работы комиссии. В таком случае "личное" и все, что с этим связано (обиды, негатив, позитив, "предвзятое" отношение, а также указания на ошибки в работе комиссии должны носить рекомендательный характер, а не наставнический, в этом случае субъективные оценки не помешают работе» - А. Хоботова, член ОНК Ростовской области.
«Что касается незначительных противоречий, возникающих во всех общностях, то это рабочие моменты, которые необходимо преодолевать путем общения и поиска компромиссов (без применения давления «административного ресурса»)» - А.В. Пупков, член ОНК Ростовской области.
Член ОНК свердловской области В.Н. Рыбаков отмечает отдельно, как причину возможных конфликтов внутри ОНК, недостаток образования в сфере общественного контроля, что вызывает особый интерес у команды Проекта ОНК, так как проект нацелен именно на повышение уровня образования членов ОНК в этой сфере:
«Как лица, делегированные от правозащитного сообщества, так и лица, направленные по рекомендации правоохранительных органов, имеют низкую квалификацию. Почти за 7 лет существования Общественных наблюдательных комиссий, членами ОНК не было создано эффективных методик контроля за соблюдением прав человека в местах принудительного содержания. А если эффективные методики общественного контроля и существуют, то подавляющему большинству членов ОНК они не ведомы. Отсутствие понимания, как вести контроль и мониторинг за соблюдением прав в местах принудительного содержания, вызывает конфликт между лицами, делегированными от правозащитного сообщества, с лицами, направленными от правоохранительных органов»
Много вопросов у общественных контролеров вызывают и 76 Федеральный закон об общественном контроле, а также регламенты комиссий и кодекс этики члена ОНК. В них заложен большой конфликтный потенциал, по мнению опрошенных нами правозащитников.
«Юридические коллизии мешают нормальной, слаженной работе правовой системы, серьёзно ущемляют права граждан, сказываются на эффективности правового регулирования, правосознании и правовой культуре общества. Они создают неудобства в правоприменительной практике, затрудняют пользование законодательством, культивируют правовой нигилизм. Как в случае с № 76-ФЗ – нарушаются права правозащитников, гарантированные Декларацией о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы. Когда на один и тот же случай приходится две противоречащие друг другу нормы, то исполнитель как бы получает легальную возможность (предлог) не исполнять ни одного. Принимаются взаимоисключающие акты, которые нейтрализуют друг друга. Когда один казус урегулирован двумя взаимоисключающими нормами, резко возрастает роль подзаконных актов (в случае с коллизией в № 76-ФЗ – это регламент). Подзаконные акты зачастую становятся «надзаконными»… Буква п. 1 ст. 15, взятая вне контекста закона, противоречит букве п.2 ст. 5, а также принципу духа закона, заложенному в ст. 4: «Общественный контроль и содействие лицам, находящимся в местах принудительного содержания, осуществляются на основе принципов приоритета прав человека, добровольности, равноправия, объективности и законности».
Противоречивость законодательства серьёзно затрудняет реализацию принятых законов. Она служит также питательной средой для злоупотреблений и коррупции в системе государственной власти. Например, коллизия в № 76-ФЗ серьёзно парализует работу многих ОНК в регионах РФ, что существенно нарушает права заключенных. Как видно, по уже парализованной работе ОНК Оренбургской области и по факту недопуска членов ОНК в СУВСИГ Калужской области 27.02.2015 года, иной подход создаёт угрозу парализации деятельности все большего количества ОНК. К позитивным явлениям коллизии можно отнести тот факт, что они могут способствовать совершенствованию законодательства» - Л.А. Мосеева-Элье, председатель 2009 г. и член ОНК Калужской области с 2009 по 2014гг.
«Кодекс этики не прописывает, что необходимо делать при выявлении фактов нарушения прав человека или несоответствия условий содержания. Отсутствие механизма действий при выявлении нарушений, вынуждает правоохранительные органы на уровне формирования общественной наблюдательной комиссии принимать меры по организации контроля за деятельностью членов ОНК. Отсутствие механизма действий при выявлении нарушений также позволяет нечистоплотным «правозащитникам» спекулировать на почве защиты прав» - В.Н. Рыбаков, ОНК Свердловской области.
«Когда регламент чересчур проработан, когда выстраивается вертикаль во главе с председателем, когда члены ОНК могут посещать МПС только с его ведома, или другая крайность, когда регламента практически нет, и вся комиссия распадается на маленькие группы, на пары, которые работают автономно, не ставя в известность остальную комиссию, это создает конфликты. Очень важно наличие хорошего регламента, он должен, с одной стороны, быть либеральным и позволять работать, а, с другой стороны, не допускать анархии. В регламенте нашей комиссии прописаны следующие важные моменты: тот, кто инициирует внеплановые экстренные посещения, информирует председателя или заместителя председателя, они, в свою очередь, могут в рабочую группу включить дополнительного человека в качестве гарантии того, что инициаторы визита не выполняют заказа силовиков, либо криминальных структур. У нас члены комиссии сами уведомляют учреждения о посещениях, сами подготавливают сообщения, но все регистрируют в комиссии. Таким образом, в комиссии есть вся информация» - А.И. Гончаренко, председатель ОНК Алтайского края.
Однако, если даже регламент проработан надлежащим образом, все равно возникают конфликты на почве невыполнения установленных регламентом правил.
«Я считаю, что большая часть конфликтов внутри комиссии возникает из-за несоблюдения ее членами основополагающих нормативных актов (ФЗ-76, Регламента, кодекса этики ОНК). Когда «свободный» контролер, которому не писаны очевидные правила, идет против всех, это порождает длительный конфликт, выход из которого возможен только лишь путем вывода инициатора конфликта из состава комиссии. Вынужденная кардинальная мера необходима для того, чтобы длительное противостояние не «раскачивало» устоявшуюся систему взаимодействия внутри ОНК и не приводила к появлению групп по интересам. … Касаемо Регламента работы комиссии, - он необходим для установления формальных правил поведения и регламентации деятельности, что в конечном итоге, при соблюдении его всеми членами ОНК, должен минимизировать конфликты и противоречия внутри комиссии. Работа без Регламента будет иметь бессистемный и дезорганизованный характер, что обязательно скажется на общей эффективности деятельности ОНК, а также на уровне доверия представителей государственных структур и общества к комиссии» - А .В. Пупков, член ОНК Ростовской области.
Как же преодолевать эти конфликты? На этот счет члены ОНК высказывают самые разные мнения:
«Думаю, что алгоритма преодоления конфликтов внутри ОНК пока нет: я о таких алгоритмах не знаю. … Преодоление конфликтов внутри ОНК – изнурительные действия, серьёзно отвлекающие силы от защиты прав человека в МПС. Если в первом составе нам неожиданно удалось путём переговоров разрешить конфликт, то, начиная с 2009 года до настоящего времени члены ОНК пребывают в постоянном напряжении от внутрикомиссионного конфликта. Обращение в суд за защитой права членов ОНК посещать МПС в составе не менее 2-х человек результата не дало» - Л.А. Мосеева-Элье, председатель 2009 г. и член ОНК Калужской области с 2009 по 2014гг.
«Полагаю, для совершенствования деятельности ОНК, необходимо на законодательном уроне четко определить цели и задачи общественной наблюдательной комиссии. А также изменить порядок формирования ОНК; организовать повсеместное обучение членов ОНК. Разработать методики мониторинга соблюдения прав человека в местах принудительного содержания; проработать кодекс этики членов ОНК с учетом мнения всех заинтересованных сторон; выработать методику действий при выявлении нарушений прав человека в местах принудительного содержания» - В.Н. Рыбаков, ОНК Свердловской области.
«Желательно, чтобы в ОНК был лидер. В общественной структуре лидера назначить невозможно. Лидер — это не председатель, это нечто большее. Председателя можно избрать, скажем, с перевесом в один голос, но он не станет лидером. Член ОНК может стать лидером, только если он профессиональнее других в сфере общественного контроля, он может не быть ни юристом, ни другим специалистом, а должен именно знать, как проводить общественный контроль, и тогда его авторитетное мнение будет признано всеми. Обычно в комиссиях, где есть такой лидер, больших конфликтов не бывает» - А.И. Гончаренко, председатель ОНК Алтайского края.
«Если член ОНК сознательно идет на нарушение действующего регламента, то его действия необходимо рассматривать на отдельной комиссии и, в дальнейшем, пресекать, вплоть до вывода из состава ОНК (чтобы из-за одного человека не страдал авторитет всей комиссии)» - А.В. Пупков, член ОНК Ростовской области.
Своей обобщающей точкой зрения на причины конфликтов между членами ОНК и возможными путями их решения поделился с нами член ОНК Республики Марий Эл, психолог и специалист по конфликтологии, Н.Ю. Гусаков.
«Основными причинами конфликтов являются: несовершенство и многозначность нормативной базы; отсутствие общепризнанных правил; политика отбора членов ОНК; отсутствие координационного центра; отсутствие возможности останавливать членов ОНК в случае проявления явно деструктивной активности базы; отсутствие; и, наконец, просто различие амбиций членов ОНК для работы в столь сложной и конфликтогенной по сути области деятельности. Можно обозначить следующие пути снижения конфликтности в работе ОНК: необходимо за столом переговоров определить основные правовые коллизии и их коррекцию; провести ряд тренинговых мероприятий с членами ОНК по вопросам психологии общения, конфликтологии и правовой (правозащитной компетенции); выработать систему отзыва члена ОНК в случае действий явно деструктивного характера; двигаться в направлении расширения освещения деятельности региональных комиссий в СМИ; создать некий координационный орган, члены которого избираются на два - три срока».
Как видно из приведенных высказываний членов ОНК, конфликты внутри комиссий почти неизбежны, однако не следует относиться к ним как к чему-то деструктивному, категорически неприемлемому в работе комиссии. Конфликты отражают наличие разных точек зрения, обсуждение которых помогает видеть проблему с разных сторон и двигаться вперед. Важно не загонять конфликты вглубь, не закрывать глаза на них, а научиться конструктивному обсуждению возникающих разногласий, стремлению добиться не единодушия, но понимания и консенсуса. Этому можно учиться, и это мы рассматриваем как одну из задач нашего проекта.
Наталия Теджетова
