Институт проблем современного общества (ИПСО)
http://i-pso.ru/2016/12/06/01-8/
Куратор: Киюцина Ольга, руководитель ИСПО
o.kiyutsina@yandex.ru, +7(921)954-36-12
06.12.2016
ДОКЛАД
ФСИН: ФИНАНСИРОВАНИЕ УХОДИТ НА «ЛУЧШУЮ ЖИЗНЬ» ТЮРЕМНОЙ БЮРОКРАТИИ
В 2015 г. бюджет ФСИН превысил 300 млрд.руб. [1]. Это означает, что при общей численности «тюремного населения» в 650 тысяч человек бюджетные траты в расчете на 1 заключенного составляют почти полмиллиона рублей в год. Рост по сравнению с 2003 г. просто фантастический – почти в 10 раз.
В таких условиях можно было бы ожидать, что ситуация с содержанием, питанием, медицинским обеспечением заключенных должна кардинально улучшится. Однако в реальности этого не произошло. Дело в том, что основная часть бюджета ФСИН идет не на заключенных, а на сотрудников ведомства. Только прямые расходы на содержание персонала занимают почти 70% бюджета ФСИН. А с учетом расходов на обеспечение сотрудников жильем, а также других госзакупок, общие затраты на сотрудников достигают 75-80% в бюджете ФСИН.
Таблица. Расходы на ФСИН по разделам бюджета в 2012-2015 гг. (по исполнению)
Расходы на сотрудников растут опережающими темпами по отношению к затратам на осужденных. С 2012 по 2015 годы суммарные выплаты персоналу ФСИН увеличились более чем на 30%, расходы на социальное обеспечение персонала выросли почти в 1,5 раза. В то же время объем госзакупок, из которых и обеспечивается содержание заключенных, увеличился всего на 7%.
На этом фоне особо циничным выглядит заявление советника директора ФСИН Владимира Седых о том, что если сокращение бюджета уголовно-исполнительной системы продолжится, то это приведет к дефициту питания заключенных в колониях [2]. В условиях сокращения бюджета тюремное ведомство решило экономить не на сотрудниках, а на заключенных.
Данные о кадровом составе ФСИН не публикует, граждане РФ свободного доступа к такой информации не имеют. Однако в соответствии с международными обязательствами ФСИН приходится предоставлять информацию о состоянии национальной пенитенциарной системы в Совет Европы. Большой вопрос, почему для российских налогоплательщиков, на средства которых и живет ФСИН, информация по тюремному ведомству является закрытой.
Таблица. Кадровый состав пенитенциарных ведомств в России и Европе
Согласно данным Совета Европы, 22% персонала ФСИН (более 65 тысяч человек) – это тюремная бюрократия, работающая за пределами исправительных учреждений. То есть каждый пятый сотрудник ФСИН не появляется в местах лишения свободы или делает это крайне редко. В среднем по Европе на эту же категорию служащих приходится 15% сотрудников пенитенциарных ведомств [3]. Возможно, диспропорции связаны с тем, что в состав российского тюремного ведомства также входят уголовно-исполнительные инспекции (во многих странах Европы эти функции выполняют социальные службы). При этом за 10 лет число состоящих на учете в уголовно-исполнительных инспекциях России уменьшилось в 2 раза [4], а надзор за такими гражданами требует минимума ресурсов по сравнению с лицами, находящимися в местах лишения свободы.
В отчете Совета Европы также приведено сравнение структуры кадрового состава пенитенциарных ведомств в разных странах. Причем за основу для сравнения (за 100%) берется не общая численность персонала, а число сотрудников, работающих внутри пенитенциарных учреждений.
Таблица. Кадровый состав УИС в России и в среднем по Европе
Во ФСИН работает 29 тысяч медиков, т.е. в среднем 1 медик в расчете на 20 заключенных. В России на долю медицинских работников приходится 12,5% от общей численности работающих внутри учреждений сотрудников, тогда как в среднем по Европе этот показатель значительно ниже – 4,9% [3]. В то же время смертность в местах лишения свободы в России в 2 раза выше, чем в среднем по Европе. Коэффициент смертности на 10000 заключенных в России оставляет 61,6, а в среднем по Европе – 31,5 [3]. Таким образом, огромный штат медицинского тюремного персонала в нашей стране не обеспечивает ни должного лечения, ни спасения жизни людей, находящихся в местах лишения свободы. В том числе и тех, в отношении которых приговор еще не вынесен. При этом тюрьмы являются крупнейшим рассадником социальных заболеваний. Численность ВИЧ-инфицированных, содержащихся в учреждениях УИС в 2015 году составила 62 554 человека (почти 10% от общего числа заключенных), число больных активным туберкулезом – 23 745 человек [5] (4% от всех заключенных).
Образовательную деятельность и профессиональное обучение во ФСИН суммарно обеспечивает 25,6 тысяч человек, т.е. 11,1% от общей численности работающих внутри пенитенциарных учреждений сотрудников. В среднем по Европе этот показатель составляет 8,6% [3]. Всего на начало 2014/15 учебного года в общеобразовательных организациях при исправительных учреждениях зарегистрировано 75 658 осужденных, приступивших к обучению [5]. При том, что каждый 7‑й осужденный ежегодно проходит обучение, трудоустроится по полученной специальности бывшие заключенные не могут, что свидетельствует о крайне низком качестве полученного образования.
Почти 50% сотрудников, работающих внутри российских пенитенциарных учреждений (112 тыс. чел.) – «прочий» персонал [3]. В среднем по Европе на долю такого персонала приходится менее 17% сотрудников [3]. Поскольку ФСИН не предоставляет информацию о кадровом составе, доподлинно узнать причину таких различий не представляется возможным. Вероятнее всего, объявленная гуманизация системы наказания привела к тому, что в российском тюремном ведомстве появилось большое количество сотрудников, призванных заниматься исправлением преступников. Однако на практике «гуманизация» вылилась в катастрофическую ситуацию с рецидивной преступностью. К 2015 г. в России – почти 2/3 осужденных отбывали наказание повторно, в то время как всего десять лет назад таковых было менее половины [6].
Связано это с усилением карательного уклона в нынешней тюремной системе. Так, большинство «воспитателей в погонах» (сотрудников воспитательных отделов) искренне считают, что перевоспитать взрослого человека невозможно. Тем не менее, не стесняются получать зарплату за выполнение бесполезных функций.
Таблица. Число заключенных в расчете на 1 сотрудника в России и в Европе
А вот количество пенитенциарного персонала, то есть сотрудников, которые отвечают за режим и надзор, у нас почти втрое меньше, чем в среднем по Европе – соответственно 26% и 66% от общего числа работающих внутри учреждений сотрудников [3]. Среди европейских стран с числом заключенных более 10 тысяч человек Россия занимает 2-е место по уровню нагрузки на сотрудников режима и надзора: в среднем по Европе на одного пенитенциарного сотрудника приходится 3,6 заключенных, в России – 11,1 [3].
Сотрудники подразделений режима и надзора проводят с заключенными больше времени, чем другие категории тюремного персонала. Соответственно, их перегруженность негативно сказывается на всей системе исполнения наказаний и, прежде всего, на заключенных.
По состоянию на 1 ноября 2016 г. в уголовно-исполнительной системе работало 296 тысяч человек при численности заключенных 638 тысяч человек [7]. То есть в расчете на каждых двух заключенных в среднем приходится один сотрудник ФСИН. Это соответствует среднеевропейскому уровню и ниже, чем в Турции, которая занимает 2-е место после России по числу заключенных (там 1 сотрудник приходится на 3-х заключенных). При этом на всех уровнях ФСИН звучат жалобы на перегруженность и нехватку персонала, хотя в России тюремный персонал справляется со своими обязанностями по исправлению преступников несравнимо хуже, чем в Европе.
Характерно, что ФСИН крайне болезненно реагирует на заявления о необходимости сокращении штата. Хотя очевидно, что в условиях ожидаемого уменьшения численности заключенных из-за снижения уровня преступности и декриминализации отдельных уголовных статей, сокращение штата тюремного ведомства неизбежно. Более того, во ФСИН требуют еще и увеличения числа сотрудников. Согласно ответу, данному ФСИН по запросу Института проблем современного общества в августе 2015 г., «отказ от крупных исправительных учреждений с отрядным способом содержания в пользу создания компактных учреждений с содержанием в помещениях по 2-4 человека потребует еще большего количества обслуживающего персонала на одного осужденного» [8]. Аргументируя свою позицию, ФСИН откровенно манипулирует цифрами, а зачастую предоставляет и недостоверные данные: «в большинстве зарубежных стран соотношение численности тюремного персонала к содержащимся осужденным в среднем составляет 1 к 1. Так, в Германии на 1 заключенного приходится 1,22 сотрудника тюрьмы, во Франции — 0,87, на Украине — 1,7, а в Америке — 0,97» [8].
Одновременно с этим ФСИН делает вывод о том, что «гуманизация условий содержания заключенных находится в прямой пропорциональной зависимости от затрат на содержание и количества сотрудников, работающих в тюрьмах и колониях» [8]. Хотя практика доказывает обратное – чем больше денег вливается в тюремную систему, тем хуже становится ситуация.
На 1 ноября 2016 г. штатная численность персонала УИС, финансируемого из средств федерального бюджета, составляла 295 967 чел., в том числе аттестованных сотрудников – 225 284 чел. (кроме того переменного состава – 6 326 чел.) [7]. Из этих данных следует, что 76% кадрового состава ФСИН носит погоны. А соответственно, имеет большое количество финансируемых из бюджета социальных гарантий и льгот, а также право на досрочную пенсию, что также создает дополнительную нагрузку на бюджет. Естественно, больше всего «бонусов» от службы получает начальствующий состав, выполняющий административно-командные функции, а не простые сотрудники, работающие в учреждениях. Причем большое количество уголовных дел о коррупции в отношении начальства ФСИН в разных рангах свидетельствует о том, что эти «бонусы» далеко не всегда имеют легальную природу.
Остается открытым вопрос о том, для чего такое количество сотрудников в погонах ведомству, где более половины персонала не несет никаких рисков и тягот, связных со службой. Единственный разумный ответ – нацеленность на обеспечение тотального контроля над подчиненными со стороны начальства. При этом ведомство периодически сотрясают скандалы, связанные с коррупцией, неправомерным применением насилия в отношении заключенных, проносом сотрудниками в места лишения свободы наркотиков и других запрещенных предметов и т.д. и т.п. Соответственно, тотальный контроль тюремной системе пользы не приносит. Напротив, чрезмерная субординация в полувоенизированном ведомстве негативно сказывается на общественных интересах, в том числе усиливает коррупционные риски.
Вывод. Структура численности персонала ФСИН разбалансирована до крайней степени. В ведомстве огромное количество лишних людей (в особенности начальствующего состава), а также явно чрезмерное число людей «в погонах». Не удивительно, что с такими дикими диспропорциями в кадровом составе тюремное ведомство не справляется со своей основной функцией – исправлением осужденных, о чем свидетельствует рост рецидивной преступности.
Для изменения ситуации необходим полный пересмотр подходов к кадровой политике в исправительной системе. Необходимо сокращение числа аттестованных сотрудников, что, с одной стороны, приведет к уменьшению бюджетных расходов, а с другой – позволит упорядочить деятельность тюремного ведомства.
Требуется передача части функций из ФСИН в другие ведомства. Прежде всего это касается тюремной медицины, где сложилась просто катастрофическая ситуация.
Целесообразно также использование позитивного опыта МВД: введение личной ответственности руководства за неправомерные действия подчиненных, переаттестация сотрудников с использованием детектора лжи. Как показал опыт МВД, такие меры приносят быстрый результат и способствуют самоочищению системы.
Источники информации
1.Федеральное казначейство, http://www.roskazna.ru/ispolnenie-byudzhetov/federalnyj-byudzhet/
2. ФСИН предупредила о возможных проблемах с финансированием питания осужденных // Интерфакс, 30 ноября 2016 г., http://www.interfax.ru/russia/539211
3. Aebi, M.F., Tiago, M.M. & Burkhardt, C. (2015). SPACE I – Council of Europe Annual Penal Statistics: Prison populations. Survey 2014. Strasbourg: Council of Europe, http://wp.unil.ch/space/files/2016/05/SPACE-I-2014-Report_final.1.pdf
4. Характеристика лиц, состоящих на учете в уголовно-исполнительных инспекциях, http://www.fsin.su/structure/inspector/iao/statistika/Xar-ka%20v%20YII/
5. Информация о достигнутых результатах (ФСИН за 2015 г.), http://www.fsin.su/budget/info.php
6. Проект концепции повышения эффективности исправительной системы, http://i-pso.ru/2016/05/25/concept/
7. Краткая характеристика уголовно-исполнительной системы, http://www.fsin.su/structure/inspector/iao/statistika/Kratkaya%20har-ka%20UIS/
8. ФСИНу нужны еще 250 тыс. гуманных охранников, 4 сентября 2015, http://izvestia.ru/news/590878
ИСТОЧНИК http://i-pso.ru/2016/12/06/01-8/
