Асмик Новикова, социолог, руководитель исследовательских программ, фонд «Общественный вердикт», Москва:
Сейчас ситуация сложнее. Проблемы отчетности, которая провоцирует нарушения, фальсификации, работу по несложным преступлениям, стремление обеспечить показатели и пр., конечно, сохраняются и во многом влияют на реальное содержание деятельности полиции. Верно также и то, что профессиональные сотрудники увольняются, но не только из-за давления показателей. Проблемы плохого материального обеспечения также сохраняются, хотя материальное обеспечение уже на настолько безобразно, как оно было 5-10 лет назад. Эти все проблемы существуют, но они не исчерпывают «начинки» современной полиции.
Основное разочарование, наверное, в том, что какое бы точное, верное и исчерпывающее аналитическое описание проблем современной полиции не было бы сконструировано экспертами, оно не востребовано в логике реформы, которая работает во многих странах. Логика, а точнее принудительная последовательность такова: конструирование проблем, конструирование направлений и задач реформы, конструирование конкретных алгоритмов достижения этих задач. Простая логика — понимаешь проблему, создаешь решения, и далее создаешь средства, чтобы эти решения воплотить. В России застряли на первой ступеньке.
Проблемы самой полиции были хорошо изучены и определены давно. Показательно, что «проблемное поле» практически не меняется. Даже в этом проявляется консерватизм полиции. Но дальше не происходит ничего или возникает некий набор стандартных, давно сконструированных решений, который проблем решить не может. Эти решения производит бюрократическое мышление, перебирая в запасниках уже готовые инструменты управления — централизовать, усилить контроль, улучшить кадры, повысить довольствие и пр. Невозможно реформировать полицию или другую государственную службу, если реформы управления не произошло, не изменились профессиональные стандарты управления и не реформирована бюрократия.
Так и получилось с реформой полиции, начатой в конце 2009 года. Сама реформа произошла не столько потому, что СМИ трещали от критики милиции, были подготовлены и опубликованы исследования (в частности, фонда «Индем», Московской Хельсинкской Группы, Центра «Демос», фонда «Общественный вердикт» и др.), а потому что случился вопиющий скандал — действующий майор милиции Евсюков устроил отстрел покупателей московского супермаркета. И далее бюрократия сконструировала те решения, которые были предопределены границами ее компетентности.
Единственное достижение — официальное признание того, что помимо ведомственной, «палочной» системы оценки, нужна внешняя. В первую очередь, речь шла об оценке полиции с помощью изучения общественного мнения. Но и это революционное достижение за эти пять лет было поглощено бюрократической системой управления и выродилось в дорогостоящий довесок к ведомственной статистике, которую используют так же, как полицейскую. Отличие только в том, что теперь эта статистика собирается с помощью социологических центров и стоит налогоплательщикам огромных денег.
Федеральный проект реформы правоохранительной индустрии был реализован старыми методами и силами той структуры, которая реформировалась. Поэтому все те проблемы, которые были, не только сохранились, а дошли до собственного предела.
В рамках реформы дизайн полиции также не поменялся, но были введены должности руководителей полиции на уровне регионов. Но этих руководителей подчинили главе регионального МВД. То есть разделения полиции и МВД не произошло, поэтому нет никакой ясной структуры полиции со своей линейкой управления и профессиональными стандартами работы. Если не поменялся менеджмент, не поменялись основные инструменты, соответственно не поменялись инструменты системы оценки.
Реформировалась система оценки минимум четыре раза, но принципиально ничего не изменилось. На бумаге заложена возможность изменений, но они поглощаются старой организационной структурой. Например, система оценки позволяет на региональном уровне разрабатывать свои системы оценки для подчиненных подразделений. Но на деле внутри региона удобнее собирать показатели по той же логике и схеме, как того требует федеральное МВД от своих региональных подразделений. Поэтому никаких кардинальных изменений не произошло.
АППГ работает по–старинке. В ходе реформы полиция стала еще более централизованной структурой. По-другому, не через количественные показатели, управлять централизованной системой невозможно. И проблема даже не в наличии показателей как таковых. Любая служба может в план себе ставить достижение того или иного показателя, прогнозируя развитие ситуации и свою активность. Проблема в том, что за неисполнение прогноза в полиции наказывают.
Наличествующая бюрократическая логика могла предложить более централизованной полиции только один инструмент управления качеством — усиленный контроль. Таким образом федеральный уровень (полиции) обеспечивает контроль в стремлении повысить качество полицейской деятельности. То есть добиваться изменений в практике работы полиции было решено за счет бюрократизации и контроля повседневной работы полиции. Это и произошло – старые инструменты контроля были укреплены и умножены. Количество проверок, инспекций, оформление всех полицейских «процедур» многократно возросли. В результате полицейский превратился в бюрократа, специалиста по оперативному бумажному оформлению своих действий.
Классическая картина: участковый на приеме не смотрит на человека, а только пишет. Участковый — ключевое локальное звено полицейской службы – вместо своей непосредственной работы по обследованию и мониторингу участка занимается оформлением бумаг. И в результате происходит некий коллапс — ты либо сидишь и оформляешь бумаги, либо отрабатываешь свой участок.
Далее самое интересное. В результате и вопреки гиперконтроля вышестоящих структур, забюрократизированности управления в полиции запускается процесс децентрализации, происходит трансформация работы полиции на местах. Полиции необходимо решать ежедневные задачи. Они вынуждены в этих сложных условиях как-то реагировать на то, что происходит на их участке. Они вынуждены приспосабливаться и искать новые формы работы, а это значит, быстро «оформить» бумаги и заниматься делом.
Основной вопрос – где и как складывается баланс: кто-то имитирует отчетность и рисует бумажки, но больше занят реальной работой, кто-то по разным причинам выкладывается с отчетностью и имитирует реальную работу. А кто-то стремится сделать и то, и другое. Ситуация двух параллельных приоритетов – бюрократии и запросов территории — увеличивает риски того, что полицейские задачи будут решаться за счет экономии средств, а именно недозволенными методами, в том числе и пытками.
Поэтому не так интересно, что будет происходить в связи с сокращением бюджета и сокращение штатных должностей в полиции, как то, каким образом далее будет трансформироваться полиция на местах и создавать новые стандарты работы. О каких-то результатах этого процесса мы будем рассказывать. (У нас в фонде сейчас идет исследование, посвященное профессиональным стандартам работы полиции. Первые результаты тут: http://publicverdict.org/topics/publications/12097.html.).
Сейчас нет никакой ясности, как должна быть реформирована полиция, никакой дискуссии по поводу «какая она – полиция нашей мечты?» толком нет. В ходе реформы этот вопрос не затрагивался, полиция осталась в органах внутренних дел, ее функционал неясен, поэтому разговоры, споры о лишних функциях полиции преждевременные. Когда мы поймем, какую мы хотим иметь полицию, тогда нам и станет ясно, какие функции лишние, а какие нет.
