Криминальная статистика – через открытость к управляемости

в КГИ прошли презентация и обсуждение итоговых результатов проекта по исследованию системы сбора и анализа криминальной статистики в России.

Мероприятие открыл председатель КГИ Алексей Кудрин. Он напомнил, что в ноябре 2013 года КГИ презентовал Концепцию комплексной реформы правоохранительных органов. Учитывая мнение специалистов и реакцию на идеи концепции, были выбрали несколько направлений детализации реформы. Одной из проблем, потребовавшей углубленного изучения, стала проблема криминальной статистики. В ходе исследования эксперты в очередной раз увидели, что «палочная система» в правоохранительных структурах продолжает влиять на принятие решений сотрудниками правоохранительных органов и отражение этих решений в статистике. Это приводит к тому, что итоговые сведения о состоянии преступности невозможно использовать для формирования уголовной политики государства. "Конечно, - сказал Алексей Кудрин, -  решения проблемы должны быть комплексными. Но в случае с криминальной статистикой эксперты предложили альтернативные варианты реформирования, возможные для непосредственной реализации". 

Председатель КГИ подчеркнул, что во всех вариантах важная роль отводится открытости данных о состоянии преступности и работе ведомств, и, при работе над исследованием, эксперты КГИ получили поддержку от министра по вопросам Открытого правительства Михаила Абызова. 

Также Алексей Кудрин подчеркнул, что часть предложений и проблем, затронутых в исследовательском отчете, будет затем озвучена им в докладе в рамках Общественного совета МВД.

Михаил Абызов, принявший участие в обсуждении, рассказал, что совместная работа Открытого правительства и экспертов КГИ началась более полугода назад в рамках проектов по открытым данным. Дорожная карта нацелена на системное раскрытие информации в машиночитаемом виде. Криминальная статистика всеми референтными группами определяется как самая важная – и для граждан, и для бизнеса. «Люди хотят видеть статистику привязанной к районам, территориям», - подчеркнул он. «МВД и прокуратура за последние полтора года сделали существенный шаг вперед по работе со статистикой. Согласен, она не идеальна, но Генпрокуратура создала специальный ресурс crimestat.ru не для проформы, не для палочки», — заявил Абызов. «Мы можем двигаться уже к масштабному раскрытию информации о правонарушениях с привязкой к субъектам, к видам нарушений, к различным этапам рассмотрения — от поступления сигнала до вынесения приговора», - подчеркнул министр. «Это потребует и совершенствования нормативного регулирования, законодательных инициатив, которые сделали бы работу по раскрытию возможной и обязательной. Мы будем и дальше совместно строить работу» - завершил свое выступление Михаил Абызов. 

Затем с презентациями основных результатов исследовательского отчета выступили авторы – научные сотрудники ИПП Мария Шклярук и Дмитрий Скугаревский.

Они отметили, что сегодня государственная политика в области борьбы с преступностью полностью находится в компетенции ведомств, которые, так или иначе, оцениваются по итогам успешности этой борьбы. Принятие новых законов, изменяющих криминальность деяния и наказание за него, в лучшем случае опирается на предложенные этими ведомствами статистические данные, а часто не опирается на какой-либо анализ. Доклады, которые готовят ведомственные научные работники, типизированы и ориентированы на стандартные методы анализа преступности, в их основе – собираемые данные без поправок на искажения. Но и эти работы не влияют на принимаемые решения. Если посмотреть на государственную программу «Борьба с преступностью», то можно увидеть, что это не программа борьбы с преступностью как таковой, а программа развития одного ведомства – МВД, успех которой и оценивается в росте отдельных хорошо контролируемых показателей.

Программы других ведомств такие же. Социальные причины преступлений не изучаются и не устраняются, эффективность законодательных изменений не оценивается, отсутствует независимая от ведомств криминология. В итоге преступность остается для государства выраженной в общих цифрах: рост/снижение преступности на несколько процентов, показатели роста и раскрываемости по отдельным видам преступлений, больше/меньше преступлений в общественных местах, общие слова о тенденциях в преступности (терроризме, коррупции). При этом огромное количество собираемых данных не используется для получения более глубокого знания о проблемах общества, того знания, которое могло бы помочь в их решении. 

Фактически вся картина о состоянии преступности создается ведомствами, которым важно не знание о преступности, а формирование показателей эффективности работы. В итоге преступление и его криминологические характеристики отходят на второй план и имеют значение только для оценки деятельности МВД, Следственного комитета и частично Прокуратуры. 

В рекомендациях авторы предлагаем три альтернативных варианта организационного реформирования системы сбора криминальной статистики в России.

1. Создание отдельного ведомства.

2. Формирование всей статистики, связанной с правоохранительной деятельностью, на базе прокуратуры с передачей ИЦ.

3. Развитие «ГАС Правовая статистика» в интеграционную платформу и повышение открытости данных.

В ходе последующего обсуждения большинство участников высказались в пользу третьего варианта, отмечая, что он выглядит сейчас наиболее реалистичным. В тоже время участники обсуждали две главные проблемы, выявленные в отчете: невостребованность криминальной статистики при формировании уголовной политики государства и ее существенная искаженность из-за систем ведомственных оценок.

Начальник управления правовой статистики Генеральной прокуратуры РФ, государственный советник юстиции 3 класса Олег Инсаров, начал выступление с того, что поблагодарил КГИ и Открытое правительство за то, что эксперты подняли проблему криминальной статистики. «Когда нам в 2011-м году передали функцию правовой статистики, и мы столкнулись со всем тем масштабом бедствия, который частично описан в отчете, нам казалось, что никому это не надо, кроме нас, но вот теперь видим, что это не так». Он рассказал о нарушениях, выявляемых прокуратурой, отметил, что выявлено более 2000 случаев фальсификации подписей прокуратора на статкарточках, печатей, впрямую искажается статистика, но ни МВД, ни СК не возбуждают уголовные дела за фальсификацию в отношении своих сотрудников. В конце года прокуратура внесла представления в адрес МВД, и около 900 сотрудников полиции по всей стране были наказаны за нарушения учетно-регистрационной дисциплины. «А в некоторых регионах искажаются массивы данных, сотни фальсифицированных карточек», - отметил эксперт. Он рассказал о том, как сейчас развивается автоматизированная система сбора правовой статистики, разработанная Генпрокуратурой. «Проблем, затронутая в отчете,- существует, она пронизывает всю систему правоохранительных органов», - подчеркнул Инсаров.

Затем слово взял помощник министра внутренних дел, генерал-майор полиции, криминолог Владимир Овчинский. Он рассказал, что с самого начала сотрудничества с КГИ, при обсуждении проблем правоохранительных органов, все сошлись на том, что криминальная статистика - стержневая проблема работы правоохранительных органов. «Это краеугольный камень обеспечения безопасности граждан. Если мы каждый год отчитываемся о снижении преступности, то мы сокращаем и полицию. А потом титаническими усилиями пытаемся восстановить отделы полиции на местах. Политика мифического вранья приводит к антигосударственным решениям. Если все время показывать, что преступность снижается – мы что, в один день должны отчитаться, что нулевая преступность? А это не так». Владимир Овчинский отметил, что при работе с  исследованиями Института проблем правоприменения он соглашается с выявленными проблемами и их причинами, но обычно на этапе рекомендаций по их преодолению позиции расходятся. Так и в этот раз, решением могут быть не организационные изменения, а «изменение политических подходов к оценке преступности. Когда-то руководство страны должно сказать – хватит оценивать преступность по показателям раскрываемости. Хватит замалчивать. Давайте скажем, сколько у нас убийств, краж, изнасилований. Давайте скажем, покажем гражданам реальную статистику пропавших людей - это вообще проблема о которой все замалчивают», - подчеркнул он.

Решение эксперт видит в отмене стадии возбуждения уголовного дела. «Сейчас 2/3 работников уголовного розыска 90%своего времени тратят на формирование отказов в возбуждении уголовного дела. Если мы законодательно установим, что заводится уголовное дело, а дальше на уровне следователя оно будет раскрываться или прекращаться - это уже будет революция. Люди будут работать» - отметил Овчинский.

Поддержал это предложение и помощник министра внутренних дел, генерал-лейтенант полиции Валерий Кожокарь. «Проект изменений в УПК, касающийся порядка возбуждения уголовных дел, был подготовлен два года назад по указанию министра внутренних дел. Мы предлагаем кардинальный метод –  начала производства по уголовному делу с момента внесения заявления гражданина в единый реестр досудебных производств. Надо перестать отказывать в возбуждении уголовного дела. Больше 7 миллионов решений об отказе в возбуждении уголовного дела принимается в год. Это и нагрузка на участковых, на работников, и это также больше всего сказывается на мнении граждан». Валерий Кожокарь отметил, что глава МВД требует объективно регистрировать преступления, за нарушения учетно-регистрационной дисциплины снимают и министров в субъектах федерации.

Затем выступил заведующий кафедрой уголовного процесса Академии управления МВД, генерал-майор юстиции Борис Гаврилов. Он привел цифры, показывающие, что переломный момент пришелся на 2006 год – до этого происходил рост регистрируемой преступности, а потом пошло постоянное "снижение" числа преступлений, при том, что люди все больше обращаются в правоохранительные органы. Такие же данные приведены и в обсуждаемом отчете. Эксперт отметил, что за 10 лет количество обращений в полицию увеличилось на 10 миллионов, а количество преступлений снизилось на 1,2 миллиона.  Он рассказал об «административном факторе регулирования преступности».

В ходе последующей дискуссии авторы доклада ответили на вопросы. Так они подчеркнули, что кроме организационных изменений в отчете сформирован комплекс направлений, по которым необходимо развивать систему сбора и анализа криминальной статистики, среди них: 

1. Изменение системы внутриведомственных оценок. 

2. Обеспечение регистрации и анализа максимально возможного числа сообщений, информация о которых поступает в правоохранительную систему.

3. Смена идеологии информатизации с дублирования бумажных процессов в электронном виде на иную модель управления и контроля, развитие электронного документооборота. 

4. Повышение открытости информации, в первую очередь – публикация открытых данных о состоянии преступности, отвечающих современным требованиям: не агрегированных, а микроданных.

Работа в этих направлениях реально может повлиять на ситуацию с достоверностью криминальной статистики. «Через открытость информации о преступности, смещение фокуса от очень селективно зарегистрированной преступности на сообщения о преступлениях, мы могли бы получить совершенно другое представления о проблемах, с которыми приходят в полицию», - сказала Мария Шклярук. «Да, как реалистичный сценарий мы сейчас воспринимаем развитие системы криминальной статистики на базе прокуратуры. Но это именно тот момент, когда надо учесть все современные подходы и реализовать их. В результате мы увидим другой уровень прозрачности правоохранителей, востребованность сервисов, связанных с криминальной статистикой, гражданами. Не случайно мы так бьемся за раскрытия информации на муниципальном уровне, а лучше исходных баз данных. Это позволит уйти сразу на самый нижний уровень централизованной системы, где происходят вся работа, но и большая часть нарушений. Важно увидеть, что именно происходит там, и иметь возможность сравнивать исходные данные, а не прошедшие ведомственную агрегацию», - заявила она.

В заключении выступил Михаил Абызов, он отметил системность и глубину доклада, профессиональный уровень обсуждения проблем в ходе дискуссии. На основании исследования министр предложил сформировать план совершенствования криминальной статистики, получить на него отзывы заинтересованных ведомств, особенно сотрудников, работающих «на земле», продумать план нормативных изменений. «Все солидарны с тем, что систему, основанную на раскрываемости надо менять, менять показатели «ведомственной эффективности». Надо возобновить эту дискуссию», - отметил он.

«Важно, что ответственность за статистику уже закреплена за Генеральной прокуратурой, - подытожил министр, - она должна стать единым хабом для раскрытия данных о преступности».

«Все расходятся в том, какой фактор (в решении проблемы) самый главный, - заметил в свою очередь Алексей Кудрин, - но явно диалог ведомств и экспертов возможен».

ИСТОЧНИК http://komitetgi.ru/news/news/2127/